2 V2 J+ U9 I, }* a; h; B 国企为何盯上环卫事业？5 ~" z# H* W& x* X3 F
9 E j: i3 G }9 ^8 P 新玩家入场 % J* K9 w1 `1 t3 c r0 y) v* u $ M# S- n, }& Q( Z 城市能够在天亮之前恢复洁净，离不开一群身穿亮色马夹或工装的中老年人，他们往往推着一台垃圾车，手里提着扫把走街串巷。在大城市的主干道上，“环卫”是一辆路面洗扫车，车辆驶过之处，高压水枪猛冲地面，一边洗一边扫刷，将脏污收集到车里。 5 |- e4 x1 ?/ v3 p: B/ E2 n+ b! X d+ I/ Z
环卫服务市场是国家政策推动的产物。
江苏省无锡市的环卫工人在扫雪新中国成立初期，环卫作为一项市政公共服务，由事业单位实施，各地环境卫生主管部门监管。2 e5 r/ r9 A; c; m6 K
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2002年，国家住建部门提出要开放市政公共行业市场，供水、供气、供热、污水处理和垃圾处理等经营性市政公用服务行业公开面向社会招标。# S7 c u! o7 d
0 | K* M" W q# I 东部沿海发达城市最先出现环卫服务外包。当时，对外招标的多是单条街道，服务周期短，服务范围小。5 D" P2 N I, B- j
7 T, g; j- Z- H( L. G2 s “环卫市场主体大多都是夫妻店，整体不成气候。”长沙玉诚环境创始人樊方瑞对南方周末记者说，她2006年入行，此前，大多数城市的环卫服务处于“干管不分家”的状态，环卫工人属于编制工，其中不乏托关系走后门者。* u u- B7 k- f4 I6 J
- u: ]; ?4 N# g& k+ @& u 创业前，樊方瑞是一名媒体人，因工作缘故接触到香港城市服务企业，见识到他们的高端清洁设备，加上深圳已有不少环卫服务外包试点，她意识到，环卫服务领域或将出现巨大的市场。9 O4 n$ f6 D: r7 o) n( L
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正巧樊方瑞丈夫承接的建筑工程项目因未完成给排水，未达到交付要求，需要一家专业的排水或环境服务公司来处理，但当时的长沙找不出一家专业的环卫公司。樊方瑞也因此成为长沙环卫市场首个“吃螃蟹的人”。2011年，她从长沙走向全国其他地区竞标环卫服务项目。) N2 O" ^2 D* W2 T0 D
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不出她所料，2013年国务院发文明确在公共服务领域利用更多社会力量，加大政府购买力度。同年，财政部将城镇公共卫生服务（清扫保洁、垃圾处理和公共厕所管理、清扫）等项目纳入政府采购名录。 $ e5 }; J5 m3 ?$ |% {" \, d* k; C4 K' R; h; r
此后，地方政府将环卫项目以政府购买、按效果计费的方式对外招标，环卫服务市场化在全国正式铺开。3 n( B7 o/ u0 J9 x1 U
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尤其是在2015年后，PPP（Public-Private-Partnership，政府与社会资本合作）模式进入发展快车道，进一步引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资及运营。 ! q8 Y- }1 f0 a: _! k$ r 0 d4 o8 F3 w( l/ L) | “2016年后（环卫）市场出现跳跃式增长。”环境司南负责人惠泽向南方周末记者回忆，2016年下半年，他偶然参加了一个环保行业展会，发觉环卫行业正逐步实现机械化，不再只靠一根扫帚和一块抹布。 7 z6 k R) {6 q) L% d ' Z. p8 n6 ^, V1 A9 u1 x 但展会上，业内企业分享时引用的数据多是“大约、估计”，没人能准确说出市场规模。原本计划和朋友做招投标信息软件的惠泽发觉，环卫数据或是个机会，既有迫切的市场需求，又因为是政府采购项目，数据均公开可查。 0 E7 L# U. u4 M4 \4 ]/ i% ~* Q8 h5 }# m ( D3 k0 w1 k& o$ u; \* I 环境司南的首批客户来自环卫行业头部企业及投资机构，包括最大的环卫装备制造企业中联重科（000157.SZ）、中信产业基金等。 3 N* A7 J0 r$ a. X1 F2 t$ B# ]5 m2 K& g6 Y5 w' h% M
这一时期，单是经济发达、人口数量大的广东就汇聚多家民营环卫龙头。 + Q0 M4 J' M( U" v, c( z$ o- n& ?$ W, o" ~' N. F" D/ k
玉禾田（300815.SZ）创始人周平将其“扫大街”的版图由深圳向周边城市扩张，2006年后走出珠三角。 " `/ M/ ?8 k/ K# V. H- B 6 e0 }- }; V, J$ p 自1990年代末就在广州创业的刘少云在“建设生态文明战略”中嗅到商机，2008年由园林绿化转向环卫清洁服务，将公司更名侨银股份（002973.SZ）。5 h7 w- B! O( v( X9 r, I
! R& x/ Q) [3 f! g4 g3 J 美的“少东家”何剑锋的盈峰集团2007年入主上虞风机厂，2015年向环保领域转型，次年将上虞风机厂更名为盈峰环境（000967.SZ），同时大举拿下3家佛山企业，布局城镇、农村污水处理及生态修复业务，又在2018年并购中联重科正式切入环卫装备行业。 3 A7 V5 m) x: q 8 y& ^1 X# ^* b0 m1 B. F1 D 入行8年，惠泽见识各路资本在不同阶段投入环卫领域——率先搭上环卫市场化快车的是环卫装备企业，接着是生活垃圾末端处理企业及水务公司，再接着又来了一拨物业公司和汽车制造企业，最近一拨进入环卫领域的便是国有资本。9 g" T5 p5 h6 W2 R* G$ m
" c ~, K+ {& A6 \( W 国有资本包括地方政府成立的环卫企业和地方城投平台。 . a. M& `1 l" ~& H+ G ) E1 Q, N; ~5 w5 ~* @+ K& n& ^" Y 环境司南提供的数据显示，2023年环卫营收前十企业中，国有资本占4席，3家挤进前五。北京环境卫生工程集团有限公司名列第一，上海浦发综合养护（集团）有限公司位列第三。" x& x, i8 \0 E7 W3 A% p
+ U. |# ?. a! L* u: a0 I “脱虚向实”- s3 d2 k9 r/ r0 d' C' f8 X
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由于中国的公共环境卫生由政府承担，列入城乡社区环境卫生支出。环卫企业客户几乎都来自于地方政府，企业主要以公开招标方式获得项目。, c0 h- v1 R) C- D! H3 ]9 `
. c4 h: s- `3 `- b4 k ^* q0 { 基于此，环卫服务一度是门好生意。一是相较环保其它领域来说，环卫早期属于轻资产；二是由政府财政支付，项目现金流稳定。' @ A$ P$ D5 O( t
3 X7 a" ]$ U. y/ N1 s. t# g 早期的环卫项目多是以单一街道形式分开招标。据崇忠义回忆，曾有经济发达地区的城市，一条街道都要分成10个标段。由于竞争过于激烈，企业间难分高下，最后入围了11家企业，再从中随机抽取10家。 , N" s% H/ `! U w n; R v+ R n; P6 e, Z- T# T 环卫领域出现PPP后，也意味着行业逐渐由过去的“订单化、轻资产”转变为“一体化、重资产”。 S' l8 e5 [6 }7 @* T& d1 V0 a 5 `. {5 B+ F7 v, p0 z& ?: M+ p “环保要求越严格的时候，行业业务越好。”崇忠义说，国家推动垃圾分类、城乡环境整治后，城乡环卫一体化项目应运而生。; j( `) n. o* P5 o/ ]
5 s5 v2 D0 O2 ?* F, i0 T 相较于原来单一街道生活垃圾清洁服务，这类一体化项目既包括城镇和乡村的生活垃圾清理及转运，还会将垃圾转运亭建设、园林绿化等相关项目涵盖其中。 " X* @+ p; U, d) R' m6 w1 M$ c( s $ E, j+ a2 V- L, R9 I# e' p 惠泽表示，初期很多环卫企业为做大规模，在全国不同城市遍地撒网，受限于企业管理半径，重复建设造成资源浪费。而城乡一体化项目合作周期长、服务范围大，降低环卫企业管理成本。0 f" [- u+ q' I/ G g i. y
2 Y, _2 `6 k8 ] 对于政府而言，城乡环卫一体化项目相当于多个项目合并，压缩打包成一个项目，有助于节约财政资金。 & J8 f; ?6 H# h0 f6 p9 f; _( I ; I3 n8 Q- z. h! ~ 银行也因项目稳定的现金流而主动找到环保型企业，“当时环保行业几乎都不差钱”。8 n3 C- U+ x J Q
3 c) W! d6 {) `8 {/ y* i 直到2017年“中国园林第一股”东方园林（002310.SZ）因过度开发PPP项目，前期垫付大量资金，回款不及时，陷入流动性危机。加上大量PPP项目依赖政府付费，增加地方政府隐性债务，国家开始收紧PPP政策。 - ]- W2 Q1 `; B 8 ]! p. M/ h" t- n. u1 L* _ 政策转向后，银行对PPP类项目转为谨慎，环卫领域的PPP项目融资难度加大。2 _( x" n; ^% |6 ^4 L( O$ g0 L
$ F1 i" G( j5 ]2 G& Y& V; Y8 a4 @ 服务金额高、项目体量较大的一体化项目此后更倾向于有资金优势的供应商，一般的民营小企业很难再靠银行贷款拿下这类项目，只能在小项目中寻找生存空间。 # u2 F1 b6 |# B6 v % s/ }+ d7 d) U5 o/ b# d 与此同时，地方城投平台过去围绕房地产开发建设的路径已行不通，正处于“脱虚向实”的转型中，近年来频繁在环卫项目中斩获订单。; M! O6 @: F# r z7 W' w! a
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一位城投人士告诉南方周末记者，尤其是在43号文后，城投平台剥离投融资属性，开展市场化业务“造血”。环卫作为典型的城市运营服务，具有政府购买、列支费用、收入稳定的特质。 - d2 R1 i2 K: F6 a5 H) J a% u- T a5 L" M# W4 `2 G1 V
而且环卫项目能为城投平台带来稳定的流水和可预期的未来收益，能满足其融资需求，城投也相对能够容忍应收账款攀升，可缓解政府财政压力。 % A' W+ l' h2 h( w- O1 o8 x * ~& h- E, F2 ~9 I3 \+ P 对于城投平台公司来说，拿到项目后，他们既可以选择自己做，也可以将项目分包出去，交由资金实力较弱的民营企业来做。惠泽将城投平台比作包工头，“城投平台就起到拿项目的作用”。2 P' Z5 Z& O, _: \
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特许经营项目涌入6 _+ x3 Q6 o- N9 K" Y, g/ \5 y8 V
/ K) H [8 ?. o 环卫企业主流经营模式大致分为三类，一是单个项目政府购买服务，周期大约在5年内，原则上不超过3年；二是环卫一体化的PPP项目，项目周期通常在5-15年间；三是特许经营权项目，项目周期长达15-30年。 ! H6 [$ `1 [* q2 w6 y2 N, ?: {1 }; Y6 G* Q. F" W
地方城投主要中标的是环卫特许项目经营权。特许经营权项目是在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府。! l$ D$ U6 D' W7 K0 H
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在环卫行业，竞标年限长、金额大的项目是企业做大规模、抢占市场份额的利器。“环卫项目投资回报周期较长，约为7-8年。”崇忠义说。这意味着，中标环卫服务商无不想延长其服务年限。, A0 q: o6 y3 P& n; ~9 D1 ~! s# ?
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尽管政府购买服务政策规定不超过3年，但有的实际招标文件会注明，只要中标服务商考核达标便能够多次续签。例如，2018年4月，桑德环境中标山东省成武县城区环卫项目的招标文件规定，可续签9次，履约达30年。 / Z: Z' N8 e! d" D; _. n. B) I9 P- B6 V) j, D, H
以往的PPP项目中也多采用特许经营的运作模式，以BOT为主。在崇忠义看来，尽管环卫BOT项目对中标企业的项目资金要求较高，但整体来看项目是优质的。 * j( t. q1 ~% ]3 f/ ~$ \3 O1 y4 d8 B% u& z$ S/ E: U
“实际上等于借钱给政府，政府分期返还给企业。”崇忠义表示，过去做PPP项目时，前期投资项目的资金由政府算上利息后，用服务费方式均摊到服务年限，支付给企业，项目运营服务费由政府另行支付。 6 e0 l8 L( F, u7 e2 o4 k) Y4 x1 [8 M: V9 s; c+ _" i, D% i
2017年后，国家收紧PPP政策，更多项目转而以特许经营权的形式出现。 6 j& r6 C4 J, Z# r% n q4 n/ E: |- c: f: t+ g) i9 J
2020年以来，越来越多政府挂出长期的特许经营权项目。这一现象不仅出现在环卫领域，各地政府都在以招标或拍卖等方式有偿出让特许经营权，为地方政府盘活资产。 Q, E! s1 L7 E& I9 S! B6 T+ n
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如四川阆中将公办学校、行政机关、事业单位、国资公司未来30年食堂食材配送作为特许经营权出售；乐山将乐山大佛景区摆摊、观光车30年特许经营权进行拍卖；石家庄拍卖出售10万辆共享单车三年经营权。贵州、云南、陕西、湖南、甘肃、四川以及河北等中西部省份的一些地方政府出让停车位经营权。* R1 N0 N6 R1 v, w4 n
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但今时的特许经营项目有所不同。 7 G8 U" y, p$ @$ @3 K' u. x8 \/ q$ I. G/ Q. J4 h: y( F9 O# W: K
一位环保行业招投标人士表示，过去环保领域竞标项目需要企业建设，价低者得，现在很多特许经营项目都是建好的，是企业要给政府支付特许经营转让费，实为价高者得。+ l, C" Q- f( R2 y
5 v5 `" t6 D2 t3 Y 2023年5月18日，河北省三河市城乡环卫一体化特许经营项目发布招标公告，项目采用TOT（Transfer-Operate-Transfer，转让-运营-移交）模式，特许经营期限为20年，中标者须向业主单位支付转让费，并接收项目存量资产。政府向项目公司支付相应的服务费。' }, P1 z3 A. a( Q
# N# A- m; M2 G0 S( z 据业内媒体环卫科技网报道，该项目原是一个服务期3年的“政府采购服务”项目，合约执行7个月后变为特许经营项目。中标方仍为原中标企业，但需支付特许经营费。( F a' B! Z. @
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“这类TOT模式的特许经营项目对我们来说，并不是好项目。”崇忠义解释，对企业来说需要向政府支付一大笔费用，且接手的资产不一定能为自己所用，真正投入运营使用时，企业还得额外投入，远不如BOT项目方便企业测算前期投入和项目回报。8 c* b; ?% A* C5 L+ ]( {
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但对于地方城投等国企来说，融资成本低于民营企业，拥有资金优势，能够接下此类项目。4 t ^% n8 w& ~8 V1 S2 `( k
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2023年11月3日，PPP迎来突破性政策文件。规定PPP项目全部采用特许经营模式实施，明确提出民营企业优先参与PPP，30年特许经营期限限制提高至40年，甚至能够根据实际情况予以延长。
