困于“借调”的基层干部

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2024年3月底，李萍退掉在县城租住了一年的单间，和从县局级部门新借调到县委办的同事完成工作交接后，独自开车回到原乡镇政府单位。
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30岁的她，是西南某省的一名乡镇公务员，负责党务工作。2022年7月入职后，转年3月，她被借调到县委办。过去一年，她时常加班到晚上九十点，逐渐成为县委办秘书股的主力队员，每天处理大量文件，撰写拟办意见。只有在周末才回市里的家，陪陪五岁的女儿。

" j8 n$ C$ m9 N8 ?/ Z# h据李萍介绍，她所在的县委办，40名职工中有近一半是“借调人员”，且平均年龄不超过35岁。

/ P4 R+ S; D$ k2024年1月1日，《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》指出，“加大编制资源向乡镇倾斜力度，县以上机关一般不得从乡镇借调工作人员。”

: B! v) P, U# i" a: Q年初至今，多地各级政府出台关于规范借调人员的通知后，像李萍一样来自乡镇派出单位的“借调人员”纷纷回到原单位。
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“借调”由来已久，原是为补充政府机关、事业单位的人员编制不足，但在施行中也产生了一些问题。，不少短期借调变成“长期占用”，被上级单位抽调人员的乡镇机关，运转压力也较大，而一些被借调的干部事实上处于借用单位和派出单位的“双重挤压”中。“借调”由来已久，原是为补充政府机关、事业单位的人员编制不足，但在施行中也产生了一些问题 网络图
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. F0 ?/ F! \8 h“消失”的借调经历

退回原单位之前，李萍所在的县委办秘书股共有四人，股长和副股长在内，全部是借调人员。

今年年初，李萍所在地的省委组织部印发了规范借调人员的通知，通知提到：乡镇公务员或者事业编制干部必须在乡镇满三年服务期，才能够被借调；凡是干部在驻村任职期间，不能被借调。

/ m& l, f  x3 m* K这是该省首次发布规范“借调”的指导意见。保险起见，借调她的县委办将未满五年服务期的乡镇借调干部全部退回。

( c; w# d4 e4 q6 W1 \离开县委办时，李萍主动提出不希望借调函被放入档案。 “如果没有这段借调经历，我满五年服务期就可以参加上级单位的遴选考试。”她在乡镇没有待满三年，在县委办借调的一年，她担心不计入基层服务年限。省直机关、市直机关公开遴选公务员多数职位要求年龄“35周岁以下”。如果借调时间单独计算，李萍34岁时才能满足条件参加遴选，意味着她只有两次参加遴选考试的机会。
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2023年，武汉大学社会学院博士王文杰在中部某省县委办挂职一年。5月21日，王文杰告诉澎湃新闻，他曾挂职的县委办已把借调的乡镇干部全部退回，只剩两名担任股长的借调干部，县委办给他们迅速办理了调任手续。

王文杰说，大部分长期借调的干部，实际借调时间和借调函上的期限不一致，如果没能在上级机关留用，也会影响他参与乡镇原单位的考核提拔，“那借调这段时间，相当于他个人职业生涯一段空白页。”

与此同时，由于借调干部的人事关系在原单位，工资也由原单位发放，使得他们有时要面对派出单位和借用单位工作任务的“两面夹击”，很难找到归属感。
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贾梅和李萍在借调期间都不同程度参与过原单位的工作，小到乡镇领导到县里开会，负责接待，大到配合完成汇报材料。
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* y% J# f6 o; ]# [; I6 r5 ~4 {30岁的贾梅是东南沿海某省的乡镇公务员。2017年，她本科毕业后进入老家地级市的私企上班，但企业每半年一次的末位淘汰、同事互评制度，压得她一度喘不过气。

连续考了三年后，贾梅考上乡镇公务员。2022年8月，贾梅被通知到地级市市委办督查室“跟班学习”。

8 ^8 p# l/ M) }- J被借调到市委办的前半年，贾梅感觉自己和原单位的合同工相似，承担打印、收集和汇总的工作。“当一份文件需要征求领导意见时，我负责跑腿，把文件送到领导秘书手里。”贾梅说。

在单位的OA系统里，她的权限只能联络乡镇的同事。借调期间，与市直单位的同事有业务往来，都要线下添加对方好友。直到工作两个月后，她配合发布群公告，才被拉入督查工作联络群。
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督查过程中，至少要有两名督查员在场。贾梅负责拿着本子跟在正式员工后面，拍照记录。如果接受督查的部门对督查结果有异议，往往会找正式员工到会议室沟通，贾梅无需参与。
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4 t+ q. {3 R- G3 F: z1 |) U和李萍不同，贾梅从来没有争取留用的想法，因为她所在的地级市有规定，借调干部达到副科级别，才有资格从乡镇调入市直单位。
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" ?" l2 ^  |$ r  i  B; l, }借调期间，贾梅、李萍都只拿乡镇基本工资，没有租房及生活上的补贴。借调李萍的县委办，发放节日福利相对灵活，借调干部也有份。但贾梅和多名参与过借调的干部提到，他们的节日福利是回原单位领取。 借调人员要面对派出单位和借用单位工作任务的“两面夹击” 网络图
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  C1 a2 d0 m( g“上级机关不主动还人，下级机关难开口要人”

) Y/ k; Y7 F" b& w1 ~2 K  |当时接到借调通知时，李萍内心是雀跃的。在她看来，“两办一部一委”（即党委办公室、政府办公室、组织部、纪律检查委员会）是核心部门。借调的基本上是单位的“精兵强将”。自己被选中，“意味着被肯定。”

6 Q! E& h1 ]2 p- \$ N, ]% k硕士毕业后，李萍结婚生子，一边带孩子一边备考。2022年7月，女儿3岁时，她考上乡镇公务员。与同期入职的同事相比，她28岁，没有工作经验，“并不占优势”。

但县委办负责借调人员选拔的领导在新录用公务员名单中看中了她——她是乡镇岗位上少有的研究生，领导得知她的工作能力不错，便对她进行了面试考察。
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根据《公务员法》有关规定，新录用的乡镇公务员在乡镇机关最低服务年限为5年(含试用期)。公务员服务期届满，才可以参加上级机关的遴选考试。
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李萍提到，他们的晋升，除了参加遴选考试，就是在乡镇获得提拔。借调到上级机关核心部门，更有机会晋升。
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贾梅也赞同李萍的说法。在她看来，在乡镇被提拔的机会并不多。2021年7月入职，她刚好赶上“换届年”（乡镇政府5年换届一次）。她发现，乡镇政府的16名副科级领导，由乡镇提拔上来的只占2人，其余14人均从市局、区以及其他乡镇调入。

据王文杰观察，借调人员普遍有两种心态：一种是政治激励效应，基层干部借调到上级机关，工作动力更强。另一种是发现没有留用机会后，评优和晋升机会也减少，他们的工作积极性就会受挫。

( p- v" h$ e; g% h: H自1993年10月，国内开始推行公务员制度以来，借调人员呈现出多元化的特点。在王文杰看来，借调作为一种非正式的人才交流和公务协助方式，存在一定合理性，是上下级机关的一种沟通方式。
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到了2006年1月1日，《公务员法》正式实施，各地也开始规范借调人员。
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& `0 N  A8 t2 n& |) |2021年9月，河南大学党委宣传部部长王明钦在《经济参考报》发表文章《借调乱象几时休？》，他提到，借调之“乱”的根本原因在于，政府机关、事业单位编制结构未能根据经济社会发展和形势变化进行适时调整，导致工作和人员不匹配，只能靠借调来完成任务。
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王文杰挂职的县委办，总共有20多个行政编制，借调人员占三分之一，7个科室平均有2人左右承担具体工作，议事协调机构和领导小组也需要有专人负责。“一旦有新的治理事务，县级单位从乡镇‘借调’有基层工作经验的年轻干部是最直接的招人方式。”

但事实上，由于上下级机关的不对等，“借调”往往有借难还。华南师范大学政治与公共管理学院教授张强接受澎湃新闻采访时表示，上级机关以借调、抽调、跟班学习等名义将下级机关的干部“借”过来，在专项工作、临时性、重要工作结束时，原则上应把人还回去。但如果上级机关不主动还人，下级机关也很难开口要人。
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8 g( Y+ I! P, W4 \+ f# h, ~贾梅 “跟班学习”满6个月后，科室负责人希望她能延长时间，于是给她所属的乡镇党委书记打了通电话，她“跟班学习”的时间便延长至9个月。
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“长期借调”一定程度上增加了基层单位业务运转的压力。张强在基层调研时发现，业务骨干被借调支持上级单位的工作，导致乡镇人手不足的情况普遍存在。
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王明钦在前述文章中称，政府机关、事业单位在编人员的职业倦怠、懒政惰政现象也是催生借调现象的重要原因。本应该由借调单位在编人员高效完成的工作未能按时完成，于是就从下级单位或其他单位借调骨干人员来做，加剧了忙闲不均、人浮于事的恶性循环。 政府机关、事业单位在编人员的职业倦怠、懒政惰政现象是催生借调现象的重要原因 网络图
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0 {/ [) t& j! ?* q' q! c年度考核的“边缘人”
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! v0 U" U. D# H3 B0 a年度考核也是不少借调干部的痛处。
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$ {: `) \. Z; Y; N) w5 H2019年，中共中央办公厅印发《公务员职务与职级并行规定》第十九条规定：公务员晋升职级所要求任职年限的年度考核结果均应为称职以上等次，其间每有1个年度考核结果为优秀等次的，任职年限缩短半年；每有1个年度考核结果为基本称职等次或者不定等次的，该年度不计算为晋升职级的任职年限。

目前，各地借调人员考核办法标准不一，大体可以分为两种：一是借调期限满6个月以上的，年度考核在借入单位进行；二是借调人员的考核由原单位负责，借调单位会将鉴定意见反馈给原单位，原单位以此作为考核依据。

但在实际考核中，王文杰和来自不同省份的多名借调人员都向澎湃新闻表示，未见到借调人员参与借调单位的评优。而原单位考核时，也一般默认不将借调人员放在优秀等次。

5 w' }# l2 E4 c. H贾梅所在的乡镇政府年度考核优秀等次20%左右。与她同期入职的10人中，有6人2022年度考核“优秀”，有3人2023年度考核“优秀”，唯独她连续两个年度都是“称职”。在奖金分配和晋升职级方面，与同期入职的同事相比，处于劣势。
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贾梅告诉澎湃新闻，和她同样被“借”出去的六七名同事年度考核全部是“较好”。贾梅记得，有乡镇领导讨论年度考核时称：“如果把‘优秀’给借调出去的人，怎么对得起在单位里累死累活的人。”
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2022年考核结果出来的那天晚上，贾梅反复翻看自己的社交媒体账号，上面记录了很多次她加班到凌晨的经历。“我上班不是为了躺平或者晋升，只是希望被肯定。”

% `8 W6 h: m& ]在论文《乡镇干部借调现象研究》中，作者对L县综合发展考核办法进行了调研。其中，考核项目含有民主评议选项，需要全体机关工作人员参与评议，不在原单位工作就先天丧失了与机关干部交流认识的机会，民主评议分数就会受到影响。

- x) I* O1 E0 n& r; S! C某市直部门副局长提到：“有位同志在我单位借调时间一年，表现很优秀，但是原单位的领导和同事对其工作事迹并不了解，我向其单位沟通过，但是考虑到其他在岗工作同志的情绪，一等还是没有给到他，我看工作人员情绪比较低落。”
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王文杰说：“民意是影响考核、提拔的重要因素。”2023年，在他挂职期间，一名在县委办借调了一年多的乡镇干部申请回到乡镇。“因为乡镇还有半年举行领导班子换届，他的领导建议他早点回去适应工作，加强与同事的交流，好参加新一轮的换届。”
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3 t9 v+ |$ b9 e- |1 F( F: C对于一些借调人员来说，回到原单位相当于又一次“从零开始”。

: ]/ Q1 I7 C+ \% m! j& W' d2023年5月，贾梅结束借调回到原单位，她原来的工位上坐着接替她工作的新同事。另一个同事把自己的工位腾给她后，搬了张简易桌子坐到窗边。
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2022年8月，她离开时，科室只有她和主任两名公务员。九个月后她回来，包括她在内科室有4名公务员。由于其他人的工作已经上手，主任就将档案管理和文件传输的工作分配给她。贾梅感到心理落差很大。

“借调”如何规范？

; ?" f" V9 @$ [! f9 ]2 s. g( i1 D- r清退借调人员，并非今年开始执行。

据《半月谈》2015年报道，2014年，湖南省仅清理省直机关一年以上借调人员就达1100多人；山西省机关事业单位清退借用人员1632人。

- ~* q6 {- [  \" p9 A2015年全国两会期间，全国政协委员胡卫曾在递交的提案中建议，对全国范围内的机关借调人员进行一次清查清退，杜绝把借调工作人员的做法“常态化”。同时，编制分配应定期进行一次调整，他建议每5年或最长10年调整一次。

在接受澎湃新闻采访时，胡卫回应：“有的政府机关借调下级机关或事业单位的干部，并不是用来完成临时性任务的，而是长期从事一般性的工作，也使这部分被借调人员在工资晋级、职务晋升、考核获奖、职业生涯发展和工作积极性上受到影响。”

对此，国家也多次强调“非必要不借调”的导向。
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在张强看来，规范借调是一个复杂的课题，还有许多需要厘清和研究的问题。“如果以‘借调’名义借上来的人员被清退回去，那么以‘专班’、‘抽调’的形式借上来的人员是否也要退回去？”
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  ]) f9 R3 F: v8 M1 N- R2 X& p9 k6 L7 `而王文杰认为，一定程度上，“跟班学习”已经成为借调的一种替代方式。这说明体制内对于“借调”的结构性需求并没有改变。一方面，基层需要通过借调实现人才的选拔和流动。另一方面，一些临时性的重要工作可以通过借调补充人手完成。

% {0 u3 e8 L7 `6 C/ s( f他建议要规范借调时限，借调到期后若无特殊情况，借调干部必须返回原单位工作。如有特殊情况，需按规定报请组织人事部门和相关领导批准，补齐手续后方可继续借调。

  p6 s* I+ P% W: k而张强提出，可以考虑由组织部门牵头设立一个专司干部借调的内设机构，对任何单位涉及“借调”、“抽调”、“专班”或“跟班学习”等名义的人员变动，进行备案。
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关于借调干部的考核痛点，王文杰补充道，“借调期限满6个月以上的，年度考核在借入单位进行”这样的管理办法，应该进一步落实和监督。不能让借调干部陷入“爹不疼，娘不爱”的尴尬处境。
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, m- Q. A/ ]& t) ^& M（应受访者要求，文中人物李萍、贾梅为化名）
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